3月30日,全國人大常委會通過了對香港基本法附件一、二的修訂,有關修訂的一個特點,就是建立了候選人資格審查制度,對行政長官候選人、對選舉委員會候選人、對立法會議員候選人的審查由香港國安法第16條第2款設立的警隊國安處負責資格的具體審查;由該法第12條設立的香港國安委根據該審查不符合法定要求和條件情況出具審查意見書,再由資格審查委員會作出確認的決定。未得到確認的候選人就喪失參選資格。但本次修改未對資格審查委員會作出規定,雖然行政長官林鄭月娥表示將由主要官員擔任資審會成員,但也不應排除可以由行政長官、立法會主席、終審法院首席法官、選舉委員會召集人等組成資審會。

  兩個附件除規定了審查機構之外,還規定了審查標準,就是基本法第104條的擁護香港基本法、效忠香港特區的要求。該等要求自基本法制定以來就沒有改變過,這也是回歸以來香港對從政的愛國者的最低要求。

  如果從政者不願意擁護香港基本法、不願意效忠香港特區,則他們成為行政長官候選人、選舉委員會候選人、立法會議員候選人,又有什麼意義呢?警隊國安處對有關資格的審查是實質性的,不是形式上的,不僅僅只是願意簽署有關聲明文件就可以了,還必須是言行合一、前後一致的愛國者,而不是忽然愛國的,才可能通過審查。

  避免選舉主任孤立把關

  對參選資格進行審查,是世界各國的通例,在香港基本法兩個附件修訂前,香港本地法律也有由選舉主任審查的要求,對候選人資格的審查是落實「愛國者治港」的「安全閥」,如果沒有這樣的審查制度,或有關的審查相當寬鬆,任何反中亂港分子可以輕易成為相應的候選人,並通過選舉佔據香港特區政權機關的一些重要崗位,國家安全就可能受到威脅,黑暴的亂局說不定就重演了。

  在全國人大常委會修改兩個附件之前,對香港特區候選人的不合格審查結果是可以受到司法覆核的,這樣做雖說可在程序上體現一種正義,但也可能引發更多的麻煩和爭論。而該等爭議並非一定要經過精通法律的法官的判斷,這要看所爭議的事項是複雜的法律和法律程序問題,還是簡單的事實和事實判斷問題。例如普通法對某些重罪判定,就採用陪審團來決定,不必由法官落槌。有些仲裁案件,也可以由行內的專家來裁定,等等。對選舉資格的認定,也是如此。

  最典型例子就是劉小麗訴郭偉勳(選舉主任)和陳凱欣案(案件編號HCAL245/2019),由於劉小麗被選舉主任取消資格,在補選時陳凱欣就當選了。被取消資格的劉小麗申請司法覆核,得到高等法院原訟庭法官的支持,認為郭偉勳選舉主任沒有給劉小麗辯解的機會在程序上不正當,而陳凱欣並非妥為當選。

  郭偉勳、陳凱欣就「蛙跳」直接上訴到終審庭(案件編號FAMV92、94/2020)。2020年9月18日終審法院拒絕給予上訴許可,陳凱欣近兩年的議席就這樣喪失。對該案,終審法院前大法官列顯倫認為有不足之處。全國人大常委會吸收了該案的教訓,作了改進,主要的完善措施有:

  (一)由警隊國安處的專業團隊對候選人的資格進行審查,這比只讓選舉主任孤立一個人進行審查,穩妥得多。根據香港國安法第17條的規定,國安處的其中一項職責就是「進行反干預調查和開展國家安全調查。」警隊國安處的成員未必個個是法律專家,但查案、判斷事情的真偽,應當沒有問題。

  防止惡意濫用司法覆核

  (二)由香港國安委根據該國安處的審查情況,對不合格的候選人出具審查意見書。根據香港國安法第14條的規定,國安委的其中一項職責就是:「推進香港特區維護國家安全的法律制度和執行機制建設。」從該法第13條規定的國安委組成人員來看,其職位和級別也是相當高的。大部分成員都是行政長官提名的、中央政府任命的。

  (三)最後由本地法律規定的候選人資格審查委員會確認。對以上三種程序作出的決定,香港基本法附件一、二都規定「不得提起訴訟」,用香港的術語說,就是不得提起選舉呈請和司法覆核。這也是香港國安法第14條第2款規定的,該款明確,國安委作出的決定不受司法覆核。也就是說,國安委出具的「審查意見書」是不得進行司法覆核的;對選舉結果有關當事人提出的選舉呈請,由於涉及對該意見書的質疑,香港法院也是不得受理的。

  但也應當指出,國安委出具的審查意見書只是對有關當事人的參選或就任公職有效,對當事人的其他事項不具有規範的效力。香港國安法第6條第3款規定:「香港特區居民參選或者就任供職時應當依法簽署文件確認或者宣誓擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法,效忠中華人民共和國香港特別行政區。」該審查意見書對參選或就任公職的當事人是有效的,由於有關的審查標準是早已在基本法第104條明確的,明知有這樣的規定但卻從來不願意擁護並宣誓效忠的有關人員,還是不必參選或就任公職為宜。

  全國港澳研究會理事、深圳大學港澳基本法研究中心教授