上周五,特首林鄭月娥宣布政府引用《緊急情況規例條例》(「緊急法」)訂立《禁止蒙面規例》(「禁蒙面法」),禁止參加公眾集會及遊行時遮蓋面孔,參加非法集會以及沒有獲得不反對通知書的遊行和暴動時,亦不可蒙面。此舉無疑是香港政府朝着正確方向邁進一步。

  「禁蒙面法」合法性毋庸置疑

  近期的遊行示威中,每次都少不了有暴力分子混在其中,他們把自己包裹得密密實實,藉此逃避應受的法律制裁。推出「禁蒙面法」之後,雖然對極端核心暴力分子可能沒有阻嚇作用,但它至少可以讓某些暴徒在以身試法之前停下來三思。最近發生的暴力犯罪以及肆意破壞行為,就是意圖破壞香港的法治,所以,只要能遏止進一步的破壞行為,讓暴徒為其罪行負責,任何舉措均是可取的。

  很明顯,在公眾地方以真面目示人可降低嚴重罪行出現的機會率。

  其實,全球包括歐美的許多地方都已推出類似的法令,效用廣受認同。例如在美國紐約州,早在1845年就已經推出法令。法令在許多地區都曾面臨法律的挑戰,然而這些挑戰一般都以失敗告終,這種情況相信也會在香港出現。

  有人聲稱,在《基本法》的框架下,行政長官會同行政會議無權宣布香港進入緊急狀態。可是,特首林鄭月娥在記者會上已經對此進行了詳盡的解釋。她說:推行「禁蒙面法」事實上並不等於宣布香港進入緊急狀況,緊急法授權行政長官會同行政會議做的,是當緊急或危害公安的情況出現時,可訂立任何合乎公眾利益的規例以應對。

  香港所發生的暴亂至目前還未能遏制。所以,立「禁蒙面法」作為一項輔助的措施,以解決目前對公共秩序的威脅,是必要的,也是合法的。

  此外,有人指「禁蒙面法」侵犯市民集會遊行的基本權利,此等指控乃無知和不負責任。任憑公民黨怎麼危言聳聽,《基本法》和《香港人權法案條例》(第383章)包涵的基本權利和自由絕不受「禁蒙面法」所影響。律政司法律政策科會憑着他們豐富的經驗仔細審視蒙面禁令對人權所造成的影響。而他們亦理解言論自由、和平集會和隱私等權利並非絕對,並可能會受「均衡比例測試」(proportionality test)所限制。

  港刑期只及加拿大十分一

  正如律政司司長早前指出,香港終審法院曾作出兩項樹立先例的裁決(FACV 8/2010,FACV 21/2015):每當政府的決策疑因違反特定權利受到抨擊時,法院應進行四重的比例測試。首先,受質疑的決策必須有一個正當合法的目標;其次是決策與目標之間須有莫大關聯;第三,任何限制須點到即止,達至目標便可;最後,法院須審視該決策對社會的整體影響,裁定在公眾利益和侵犯個人權益之間是否取得平衡。將這一套標準應用在「禁蒙面法」上,考慮到暴徒在大肆破壞時刻意掩飾身份,逃避自己犯下的嚴重罪行,在憲法上此法例毫無疑問是正當合理的。

  當然,根據《基本法》,審議法案和立法乃立法會的職責,政府不能繞過立法會。正因如此,引用現行「緊急法」訂立的「禁蒙面法」,會於10月16日立法會開始新會期時以附屬法例形式呈交審議。立法會亦可通過決議和《釋義及通則條例》(第1章)修訂該法案,包括「廢除、增補或更改」附屬法規的權力。雖然此類「先訂立後審議」的法案沒有追溯力,但必須在提交後49天內執行。

  法院雖然沒可能以「禁蒙面法」,特別在犯案人數眾多的情況下起訴所有違法者,但犯同一項罪名的人數多也不會讓被告逍遙法外。在1992年Soo Fat Ho的案例中,上訴法院裁定被告不能以「同時被捕的其他疑犯並無被控該罪名」作抗辯理由逃避刑責。因此,即使難以起訴每一位違法者,任何蓄意違反禁令的人士均可能要擔承法律責任。換句話說,只要個案合情合理,違法者就不能以「其他疑犯尚未被檢控,自己卻被選擇性起訴」作為抗辯理據。而事實上,在眾多疑犯的情況下,檢控人員通常會優先處理首要犯人。

  然而,更令人關注的是「禁蒙面法」的兩項最高刑罰。戴面罩的最高刑罰為監禁12個月和罰款25000港元;在警察要求下拒絕除下面罩的最高刑罰為監禁6個月和罰款10000港元。對眾多暴徒而言,兩項最高刑罰均不足以起阻嚇作用,因此可能要進一步審視。相比之下,同等罪行在加拿大的最高刑罰是監禁10年,如果當前的刑罰效用不大,那麼則無可避免需要大幅提高刑罰。

  儘管有人想把香港推出「禁蒙面法」一事搞得沸沸揚揚,但是,要知道此法在國際上早已是保障法治的一項工具,而且還是處理嚴峻情況時的一項溫和舉措,沒什麼大不了。要是「禁蒙面法」都不能奏效,那麼為了止暴制亂,政府毫無疑問必須採用嚴刑重典。

  註:本文的英文原文刊登在《中國日報香港版》評論版

  前刑事檢控專員